Cancún entrega resultados, pero aspectos comerciales se quedan en el tintero

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Salió humo blanco luego de dos semanas de negociaciones en Cancún a pesar de que muchos observadores especularon que la Conferencia de las Partes (COP) 16 de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) sería un trámite sin mayor relevancia ni pactos en la mayoría de los asuntos. Posiblemente un acuerdo en bosques era posible, o tal vez en financiamiento. Pero al final, parece que las pocas expectativas y la atmósfera distendida alrededor de la COP era precisamente lo que necesitaban los países para dar el paso.

Varios fueron los rumores que fluían en los corredores del Moon Palace el jueves por la mañana alertando de que los ministros estaban alcanzando algunos progresos en áreas clave y que un acuerdo integral podría ser viable. Pero en el último día de negociaciones, la resistencia expresada por varios países mantuvo a los observadores especulando sobre el hecho de que la COP no llegaría a buen puerto durante el sábado, y que por lo tanto no daría ningún resultado significativo. No obstante el cansancio de muchos negociadores después de su segunda noche en vela, la transparencia del proceso continuó, según aseguró la presidente de la COP16, la Canciller mexicana Patricia Espinosa, y los acuerdos se cristalizaron.

Los ánimos mejoraron en las primeras horas del sábado cuando se hizo evidente que Cancún iba a ser capaz de entregar resultados tangibles. Los delegados abiertamente aplaudieron y agradecieron las dotes diplomáticas de Espinosa, así como su guía durante la COP, algo poco antes visto durante cumbres climáticas internacionales.

Espíritu de compromiso

Dos son los textos que componen los Acuerdos de Cancún: uno sobre Acción de Cooperación de Largo Plazo (LCA por sus siglas en ingles) y otro sobre el Protocolo de Kioto. Un importante nivel de compromiso puede constatarse en los textos tanto por parte de los países desarrollados como en desarrollo. Por ejemplo, el Fondo Climático Verde, que fue establecido el año pasado en Copenhague, fue reforzado y se concedió al Banco Mundial un mandato interino de tres años para administrarlo. Muchos son los expertos que han sugerido que este organismo es una de las pocas instituciones internacionales con la capacidad y la experiencia para gestionar el fondo. No obstante, muchos países en desarrollo han opuesto total resistencia para que el Banco Mundial juegue ese papel bajo el argumento de que dicha institución ha evidenciado una marcada preferencia por los países desarrollados.

Esta concesión de los países en desarrollo encuentra su contrapeso en el hecho de que el Fondo será diseñado por un comité transitorio formado por una mayoría de países en desarrollo. Este comité de 40 miembros estará conformado por 15 países desarrollados y 25 países en desarrollo (siete de África, siete de Asia, otros siete de América Latina y el Caribe, dos de estados insulares, y dos más de países menos adelantados).

Otro compromiso mayor, particularmente de China, puede observarse en el establecimiento de un sistema internacional para la medición, informe y verificación (MRV) de las acciones de mitigación. Este aspecto sobre “transparencia” probó ser muy difícil en las semanas previas a Cancún, pues los Estados Unidos insistieron en que tendría que ser parte obligada de un paquete de financiamiento, mientras que China mostraba total resistencia a la petición estadounidense.

Sobre mitigación en general, las Partes acordaron que durante la próxima COP en Durban establecerían un calendario para las emisiones con el objetivo de alcanzar un “tope” global. China se ha opuesto a comprometerse a ciertos “topes”, argumentando que espera que sus emisiones seguirán incrementando por algún tiempo.

Kioto no ha muerto, pero se mantiene con salvavidas

El Protocolo de Kioto todavía se mantiene con vida. Aunque está debilitado, no ha muerto, como muchos lo habían pensado. Algunos países desarrollados, incluyendo Canadá, Australia y Japón, han pedido el fin del Protocolo, alegando que cualquier pacto sobre cambio climático que no exija la participación de las principales economías como China e India en metas de mitigación, simplemente sería ineficiente. Cancún asegura la supervivencia del Mecanismo de Desarrollo Limpio de Kioto y abre la posibilidad de su expansión. El acuerdo, no obstante, no establece un segundo periodo del Protocolo y no es claro sobre qué pasará cuando la primera fase expire a fines de 2012.

Otra victoria para los países en desarrollo es el hecho que, como se prevé en el Protocolo de Kioto, no serán penalizados por no cumplir con sus metas de emisiones. Al final, China también logró incluir cierto lenguaje que le permita determinar sus objetivos de reducción de emisiones basados en su “intensidad de emisiones” - una meta menos complicada que liga el monto de carbono emitido a cada unidad económica. Los países desarrollados han perseguido compromisos de montos finitos de emisiones de carbono.

El acuerdo también establece reglas para el programa reforzado para la Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación Forestal en los países en desarrollo (REDD+, por sus siglas en ingles), un asunto clave que ha sido impulsado por el Presidente de México, Felipe Calderón. El presidente mexicano jugó un papel relevante en la COP16, haciendo varias intervenciones en las citas formales de la COP, así como en eventos paralelos. Calderón adoptó esa estrategia sobre el tema forestal, probablemente con la esperanza de que las Partes podrían llegar a un consenso en esa área si todo lo demás fallaba.

Notoriamente las reglas sobre REDD+ ahora reconocen la necesidad del respeto de los derechos de las comunidades indígenas, de acuerdo con el derecho internacional. Algunos países en desarrollo, sobre todo Bolivia, tuvo reservas sobre la posibilidad de un acuerdo forestal internacional que incida en las prácticas tradicionales de los habitantes de los bosques.

Los pequeños estados insulares en desarrollo (PEID), que son los países más vulnerables al aumentar los niveles del mar como consecuencia del cambio climático, lograron ciertos avances con un lenguaje que reconoce la necesidad de reforzar el objetivo de limitar el aumento de la temperatura global a 1.5°C en lugar de 2°C.

Temas comerciales en el tintero

A pesar de que los acuerdos de Cancún fueron mucho mayores de lo que se esperaba, algunos asuntos muy relevantes fueron dejados de lado con el objetivo de llegar a un consenso. Muchos de esos temas son de índole comercial. La agricultura, que no era considerado como un asunto complicado de negociar, se volvió muy delicado por su relación con las discusiones sobre combustibles bunker. Cuando se hizo evidente que las Partes no podrían superar sus diferencias sobre cómo tratar los combustibles, ambos temas fueron eliminados del texto.

Adicionalmente, toda referencia al uso de medidas comerciales unilaterales fue removida, dejando sin resolver un elemento crucial de regulación y cumplimiento. Claramente, los temas comerciales probaron ser cuestiones muy difíciles para acordar en Cancún. En realidad son algunos de los aspectos más complejos que por lo tanto requerirán de más tiempo para que sean debidamente considerados y entendidos por los negociadores. La interrogante será determinar si resurgirán en la agenda regular de la CMNUCC durante 2011. Dependiendo cómo los resultados de los acuerdos de Cancún se acomoden, los asuntos comerciales podrían regresar a escena con gran notoriedad en la siguiente COP, que tendrá lugar en Durban, Sudáfrica.

¿Consenso o unanimidad?

Además de los dos textos acordados en la COP16, Cancún será recordado por los momentos de tensión que se vivieron al final de la reunión. A lo largo de las plenarias finales, Bolivia expresó una y otra vez su desacuerdo con el contenido de los acuerdos. Sus objeciones fueron muchas, e iban desde la falta de inclusión en el proceso, a la falta de ambición de las medidas de mitigación contenidas en los documentos.

Algunos países, incluyendo Venezuela, Cuba y Arabia Saudita, reconocieron las objeciones bolivianas pero sugirieron continuar con las negociaciones. Eventualmente, el país andino se quedó solo en la discusión. Cuando se dio cuenta de que la COP llegaría a su conclusión a pesar de sus palabras en contra, el embajador de Bolivia ante Naciones Unidas, Pablo Solón, repitió que no daban su consentimiento, y que por lo tanto no había consenso.

Cuando la Canciller Espinosa dio por cerrados los acuerdos, pero tomando nota del desacuerdo de Bolivia, esa delegación volvió a tomar la palabra para resaltar la violación a las reglas del sistema internacional que rige la CMNUCC. “Esto sentará un peligroso precedente de exclusión”, dijo Solón. “Podrá ser Bolivia esta noche, pero podría ser cualquier otro país mañana”. La presidenta respondió que la regla del consenso no significa unanimidad, por lo que no podía permitir que un país ejerciera un veto sobre 193 países.

Analistas apuntan a que el asunto del consenso no está totalmente definido, por lo que será revisado en el futuro. Mientras tanto, muchas delegaciones y observadores enfatizan que el proceso transparente y firme fue reestablecido en Cancún, por lo que el apoyo y la fe en la cooperación internacional y el multilateralismo en materia de cambio climático han vuelto. Ojalá que para quedarse.

El texto sobre Acción de Cooperación a Largo Plazo puede ser consultado aquí.

El texto del Protocolo de Kioto está disponible en esta liga.